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Juan Rabindrana

Inconstitucionalidad e Inadecuación de las Multas Establecidas en la ley Aduanera

Doctor en Derecho, profesor de la Facultad de Derecho de la UNAM, rector del Centro Universitario de Estudios Jurídicos (CUEJ), exfuncionario en cuatro ocasiones de la Administración General de Aduanas, miembro de la Academia Internacional de Derecho Aduanero y del Claustro de Doctores en Derecho de la Facultad de Derecho de la UNAM. Expositor a nivel nacional e internacional, autor de los libros Derecho Aduanero Mexicano (editorial Porrúa), Manual Práctico de
Amparo contra el embargo de mercancías (editorial Cencomex) y coautor de los libros Derecho Procesal Fiscal y Aduanero y El Sistema Nacional Anticorrupción (ambos de Tax Editores). Ha participado en la creación de más de 200 videos visibles en YouTube,sobre contenido jurídico.

En el presente artículo se analiza la constitucionalidad de las multas establecidas en la Ley Aduanera; asimismo, se compara su contenido con lo establecido en el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (en adelante GATT), el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (en adelante ASFC) y el Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos Mexicanos, los Estados Unidos de América y Canadá (en adelante T-MEC), a fin de acreditar que dichas las multas son contrarias a estos ordenamientos jurídicos vigentes en México.

Nuestro país tradicionalmente ha atacado las infracciones aduaneras con multas muy altas. Esto obedece a la creencia de que una multa alta puede inhibir al importador para que no realice esa conducta considerada ilícita, pero la experiencia ha demostrado lo contrario.

Lo cierto es que las multas, cuando son muy altas, obligan al gobernado a controvertirlas, lo que ocasiona un alto grado de litigiosidad e, incluso, la creación de salas especializadas en materia de comercio exterior del Tribunal Federal de Justicia y Administrativa. Los juicios duran años y por lo general nadie gana: el particular pierde sus mercancías y, si las recupera después de un juicio largo, ya están obsoletas (especialmente si son aparatos electrónicos), fuera de moda o de mercado; además, deberá de pagar, en muchos casos, demoras del contenedor en donde se encuentran las mercancías, incluso hasta el medio de transporte en que se conducían. El gobierno pierde porque tiene que administrar y vender la mercancía y, llega a suceder que si el particular gana (lo que es muy común) tiene que devolver la mercancía o pagar el resarcimiento económico. Hay quien incluso señala que las mercancías “no pasan a favor del fisco federal”, sino “en contra del fisco federal”. Por otra parte, se debe de tener en cuenta el costo que representa para el Estado administrar justicia en estos casos de controversia.

Esta situación se agrava con la falta de mecanismos alternativos de solución de controversias en materia aduanera, lo que hace que prácticamente el importador siempre tenga que acudir a juicio. En este sentido el legislador está en falta a lo dispuesto en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Muchas de esas multas son, a mi juicio, excesivas y contrarias al artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al GATT, al ASFC y al propio T-MEC, como a continuación demuestro:

El artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prescribe:

Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado.

Énfasis añadido.

En interpretación de este precepto constitucional, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, emitió la siguiente tesis de jurisprudencia, de la Novena Época, consultable con el número de registro Ius 200347, que indica:

 

MULTA EXCESIVA. CONCEPTO DE.

De la acepción gramatical del vocablo “excesivo”, así como de las interpretaciones dadas por la doctrina y por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para definir el concepto de multa excesiva, contenido en el artículo 22 constitucional, se pueden obtener los siguientes elementos: a) Una multa es excesiva cuando es desproporcionada a las posibilidades económicas del infractor en relación a la gravedad del ilícito; b) Cuando se propasa, va más adelante de lo lícito y lo razonable; y c) Una multa puede ser excesiva para unos, moderada para otros y leve para muchos. Por lo tanto, para que una multa no sea contraria al texto constitucional, debe establecerse en la ley que la autoridad facultada para imponerla, tenga posibilidad, en cada caso, de determinar su monto o cuantía, tomando en cuenta la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia, en su caso, de éste en la comisión del hecho que la motiva, o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la gravedad o levedad del hecho infractor, para así determinar individualizadamente la multa que corresponda.[1]

 

En alcance a esta jurisprudencia, el Primer Tribunal Colegiado del Octavo Circuito, emitió la siguiente tesis de jurisprudencia, con número de registro 196292, aplicable por analogía a la materia aduanera, que indica:

 

MULTA FISCAL. LA REFORMA AL ARTÍCULO 76 FRACCIÓN II DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, NO HACE DESAPARECER EL VICIO DE INCONSTITUCIONALIDAD.

Aun cuando por reforma que se efectuó al artículo 76 fracción II del Código Fiscal de la Federación, publicada en el Diario Oficial el 20 de julio de 1992, se modificó la multa fija del 100% de las contribuciones omitidas, y en su lugar se estableció la aplicación de una multa del 70% al 100% como mínimo y máximo, por la omisión total o parcial en el pago de contribuciones; de cualquier manera la sanción que contempla dicha norma contiene vicios que contrarían el artículo 22 de la Constitución Federal, pues a propósito de multas, el Máximo Tribunal de la República tiene establecido criterio jurisprudencial número P./J. 9/95, publicado en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de julio de 1995, bajo la voz de “MULTA EXCESIVA. CONCEPTO DE.” cuyo texto es el siguiente: “De la acepción gramatical del vocablo ‘excesiva’, así como de las interpretaciones dadas por la doctrina y por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para definir el concepto de multa excesiva, contenido en el artículo 22 constitucional, se pueden obtener los siguientes elementos: a) Una multa es excesiva cuando es desproporcionada a las posibilidades económicas del infractor en relación a la gravedad del ilícito; b) Cuando se propasa, va más adelante de lo lícito y lo razonable; y c) Una multa puede ser excesiva para unos, moderada para otros y leve para muchos, por lo tanto, para que una multa no sea contraria al texto constitucional, debe establecerse en la ley que la autoridad facultada para imponerla, tenga la posibilidad, en cada caso, de determinar su monto o cuantía, tomando en cuenta la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia, en su caso, de éste en la comisión del hecho que la motiva o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la gravedad o levedad del hecho infractor, para así determinar individualmente la multa que corresponda.”; de consiguiente, si en la especie la propia norma fiscal limita a la autoridad a imponer la multa tomando en cuenta únicamente la contribución omitida, pero sin facultarla para que considere otros elementos, como lo son la capacidad económica, la reincidencia y la conducta del infractor, y en general cualquier elemento del que pueda inferirse la gravedad o levedad del hecho infractor, que determine particularmente la que corresponda, entonces debe entenderse que dicha sanción presenta el vicio de inconstitucionalidad a que se refiere el criterio jurisprudencial apuntado, no obstante de que la fracción II del artículo 76 del Código Fiscal de la Federación establezca ahora un porcentaje del 70% al 100% de las contribuciones omitidas como mínimo y máximo para su imposición; pues la infracción y el monto que por ésta deba pagarse, continúa apoyándose solamente en base a las contribuciones omitidas, sin establecer las reglas que para su imposición deben considerar las autoridades hacendarias, que como se dijo, deben consistir en la facultad de examinar la capacidad económica, la reincidencia y la conducta del infractor, así como cualquier elemento del que pueda inferirse la gravedad o levedad del hecho infractor.[2]

Énfasis añadido.

 

Con base en las jurisprudencias antes indicadas, debe estimarse que el Título Octavo de la Ley Aduanera, denominado “Infracciones y sanciones”, establece la facultad de la autoridad de imponer multas, tomando en cuenta un mínimo y un máximo (por ejemplo la contenida en el artículo 78 fracción IV de la Ley Aduanera que ordena una multa del 70 % al 100 % del valor comercial de la mercancía), pero tiene el mismo vicio de inconstitucionalidad resuelto en la tesis de jurisprudencia citada, ya que no establece la obligación de examinar la capacidad económica, la reincidencia y la conducta del infractor, así como cualquier elemento del que pueda inferirse la gravedad o levedad del hecho infractor.

Ahora bien, el artículo VIII del GATT establece los siguientes derechos a favor de los usuarios del comercio exterior:

Artículo VIII Derechos y formalidades referentes a la importación y a la exportación*

3. Ninguna parte contratante impondrá sanciones severas por infracciones leves de los reglamentos o formalidades de aduana. En particular, no se impondrán sanciones pecuniarias superiores a las necesarias para servir simplemente de advertencia por un error u omisión en los documentos presentados a la aduana que pueda ser subsanado fácilmente y que haya sido cometido manifiestamente sin intención fraudulenta o sin que constituya una negligencia grave.

Asimismo, el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio, de la OMC, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 6 de abril de 2017, por lo mismo obligatorio y vigente para nuestro país, en términos del artículo 133 Constitucional, prescribe:

ARTÍCULO 6: DISCIPLINAS EN MATERIA DE DERECHOS Y CARGAS ESTABLECIDOS SOBRE LA IMPORTACIÓN Y LA EXPORTACIÓN O EN CONEXIÓN CON ELLAS Y DE SANCIONES

3 Disciplinas en materia de sanciones.

3.1 A los efectos del párrafo 3, se entenderá por sanciones aquellas impuestas por la administración de aduanas de un Miembro por la infracción de sus leyes, reglamentos o formalidades de aduana.

3.2 Cada miembro se asegurará de que las sanciones por las infracciones de una ley, reglamento o formalidades de aduana se impongan únicamente a la persona o personas responsables de la infracción con arreglo a lo dispuesto en la Ley.

3.3 La sanción impuesta dependerá de los hechos y las circunstancias del caso y será proporcional al grado y la gravedad de la infracción cometida.

Énfasis añadido.

En tanto que el T-MEC, que entró en vigor el 1º de julio de 2020, señala:

Artículo 7.18: Sanciones

1. (…)

2. Cada Parte asegurará que una sanción impuesta por su administración aduanera por el incumplimiento de sus leyes, regulaciones o requisitos procedimentales aduaneros se imponga únicamente a la persona legalmente responsable de la infracción.

3. Cada Parte asegurará que cualquier sanción impuesta por su administración aduanera por incumplimiento de sus leyes, regulaciones o requisitos procedimentales aduaneros depende de los hechos y circunstancias del caso, incluida cualquier infracción previa por parte de la persona que recibe la sanción, y es proporcional al grado y gravedad del incumplimiento.

4. Cada Parte dispondrá que un error administrativo o un error menor en una operación aduanera, según lo establecido en sus leyes, regulaciones o procedimientos, publicado de conformidad con el Artículo 7.2 (Publicación en Línea), no se considerará como una infracción de las leyes, regulaciones o requisitos procedimentales aduaneros, y podrá ser corregido sin la imposición de una sanción, a menos que el error sea parte de un patrón de conducta de esa persona.

Así las cosas, sin mucho esfuerzo podemos apreciar que estas disposiciones internacionales, obligatorias para México, no son observadas y el legislador mexicano debe de reformar el Título Octavo de la Ley Aduanera a fin de superar el vicio de inconstitucionalidad y adecuar las infracciones y sanciones a lo ordenado por el GATT, el ASFC y el T-MEC, es decir, que las multas sirvan como simples advertencias, que sean acordes al grado y gravedad de la infracción y que cada Parte dispondrá que un error administrativo o un error menor en una operación aduanera “no se considerará como una infracción de las leyes”.

También, de paso, aprovechar la oportunidad para establecer mecanismos alternativos de solución de controversias, a fin de que, mediante la intervención de mediadores y árbitros especializados, el contribuyente pague la multa (si es que la amerita), solvente la irregularidad y se lleve su mercancía, claro está, siempre que no se trate de mercancía prohibida o sujeta a restricciones y regulaciones no arancelarias y no se acredite su cumplimiento.

Con la reforma propuesta, reduciendo las multas, permitiendo descuentos por pronto pago y estableciendo la posibilidad de designar mediadores y peritos, se puede reducir significativamente la litigiosidad y se posibilitaría que el importador o interesado recupere sus mercancías, ya que ¿a quién más le sirven?


[1] Tesis P./J. 9/95, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. II, julio de 1995, p. 5.

[2] Tesis VIII.1o. J/11, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. VII, mayo de 1998, p. 948.

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